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论 战 后 初 期 英 国 工 党 政 府 的 国 有 化 改 革

[日期: 2010-08-31 ] 来源: 华东师范大学学报2006.3   作者: 倪学德 [字体: ]
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摘 要: 1945 年至1951 , 英国工党政府在大选胜利的鼓舞下, 大力推行其民主社会主义改革。在建设福利国家的同时, 工党政府对煤炭、运输、电力、钢铁等部门实行了国有化。具体分析这一时期国有化的成因、特点和影响, 有助于我们更深入地了解战后英国工党社会主义的理论和实践。
关键词: 英国; 工党; 国有化 
  

长期以来, 关于战后初期英国工党政府的国有化改革问题, 我国学术界一直缺乏应有的关注和深入的探讨, 现有研究往往简单地把它看成是战后国家垄断资本主义的新发展。因此, 客观分析战后初期英国实行国有化的原因及其特点, 实事求是地评价这次国有化改革的成效, 对于进一步认识英国工党社会主义的理论和实践, 深化我们对西方国家政党政治问题的思考, 显然是有益的。


                                                                                            
         第二次世界大战后在英国出现的国有化改革,背景比较复杂, 既有政治方面的原因, 又有经济方面的考虑, 还有英国特殊的国情。
         
首先是政治因素。国有化的口号在英国工人运动中一直具有很强的号召力和感染力。第一次世界大战期间, 国有化和工人参与工业管理的呼声不断高涨。1916 , 在伯明翰举行的职工大会主张把铁路收归国有。1917 , 全国铁路工人联合会要求铁路由国家和工人代表共同管理。1918 ,矿工联合会通过下列决议: 在煤矿业的历史中, 为了全国的利益, 把整个煤矿业由私人所有和私人管理转归国有, 而由工人和国家共同管理和经营的时机已经到来。[1 ] (p329) 在工人阶级国有化要求的推动下, 1918 年工党的新党章把国有化作为该党的主要目标。1918 年至1934 , 工党在历次的竞选宣言中, 都提出了英格兰银行、土地、运输业和主要工业国有化的主张。
         
第二次世界大战爆发后, 工党参加了联合政府, 在国有化问题上保持了一定的克制。但是, 工党理论家柯尔和拉斯基等人继续进行社会主义宣传, 在他们战时出现的著作中, 都论述了国有化的问题。他们的著作很受舆论界的欢迎, 因而影响较大。柯尔在《费边社会主义》一书中, 论述了煤炭、银行和重工业实行国有化的必要性。煤炭工业明显地应当社会主义化, 因为在私人管理下, 它既不能给消费者提供公道的廉价的煤, 也不能维持矿工的工作和付给它雇佣的人适当的工资。[2 ] (p31)收归国有的经济部门之间是互相联系的, 煤炭工业国有化了, 就不能把钢铁工业继续留在私人手里。因为煤的市场大部分是为满足其他工业如炼钢业等的需要, 如果我们让钢铁工业受私人垄断组织的控制, 而这些私人垄断组织为了保持高价巨利继续限制钢铁的产量, 那么, 即使煤矿工业掌握在公众组织手里, 也将会有被解雇的矿工[ 2 ] (p33)柯尔指出, 国有化就是去占领经济领域的制高点, 因为这些制高点具有掌握全局的战略意义。国家只要控制了银行、燃料和电力以及运输业, 其他工业的管理就是次要的事情了。[ 2 ] (pp50 51) 拉斯基也论述了对基础工业实行国有化的必要性。他认为,实行国有化不一定把全部工农业都归国家所有。但是, 经济基础应该掌握在社会手里。运输、燃料和电力必须由国家控制, 它们的运营状况已使国有化势在必行。[3 ] (p342)
       
其次, 国有化的实行还有经济效率方面的考虑。第二次世界大战结束以后, 英国的基础工业大都处于衰败状态, 经济效率急待提高, 工党认为国有化是振兴经济的良策。针对英国工业技术落后、经营分散和投资动力不足的状况, 工党政府根据当时一些工业调查委员会的报告, 认为解决这些问题的最好办法就是国有化。工党领导人盖茨克尔曾经指出, 1945 年至1950 年期间的国有化, 工党政府是从实际出发的, 认为这是提高工业效率和防止垄断的唯一方法。[4 ] (p25) 工党认为, 国有化与经济效率的提高是不矛盾的。1945 年大选前夕, 工党成员哈罗德·威尔逊在《关于煤炭的新政策》一书中认为, 国有化将给英国煤炭工业带来繁荣, 使它重新保持在世界上的领先地位。煤炭国有化将证明,社会主义和提高工作效能不仅是不相矛盾的, 而且如果推行适当, 社会主义是充分发挥工作效能的唯一手段。[5 ] (pp16 17)
        
最后, 国有化在英国还有一定的理论支持和实践基础。从理论上来说, 凯恩斯以前的很多英国经济学家在长期的理论探索中, 都提出了国有经济合理性的一系列理论依据。古典经济学家从总体上是主张自由放任主义的, 但这并不意味着不需要政府干预经济。现代资产阶级经济学家庇古认为, 在资本主义发展时期, 国家对工业的干预不仅是必要的, 而且是可能的。随着社会的发展, 政府机构已经得到了极大的改进, 而且担负起为社会谋利益的责任。由于国家可以摆脱信息不足、部门私利等局限性, 现代的政府干预已具备了比以往时代对社会提供更大益处的可能性。因此任何企业只要是在私利引导下, 就存在着政府干预的正当理由。[6 ] (p8)从实践上来说, 英国国有经济的萌芽很早就产生了。英国的国有化企业最早可以追溯到16 世纪的教会, 17 世纪皇家兵工厂和皇家军舰修造厂实行了国有化, 19 世纪又完成了邮局、国家教育部门的国有化。20 世纪初期, 与国家垄断资本主义的形成相适应, 英国的国有企业开始发展。第一次世界大战爆发以后, 为了适应战争的需要, 英国迅速地把经济纳入战时轨道, 煤矿、铁路和有关军用物资的企业暂归国家经营。两次世界大战之间, 英国的国有企业也有了一定的发展。
                                                       

        战后初期英国的国有化有两个特点, 一是部分工业的国有化, 二是对收归国有的私人企业给予优厚的补偿。
        
实行国有化的主要是基础工业, 这些工业在国有化时比较彻底, 多数实行的是整个产业都收归国有, 主要是试图通过国有化取得产业内的协调优势。例如, 在电力方面, 政府在当时情况下还没有足够的协调能力, 以建立一个公共所有的电力网络供私人和国有企业共同使用, 这是对整个电力产业实行国有化的原因。[7 ] (pp61 62) 但就整个英国的经济结构而言, 这种国有化仍然是部分的。
        
对于工党政府实行的部分工业国有化, 以前我国学术界往往批评它没有改变国家的经济基础, 没有彻底变革资本主义的生产关系。实际上, 部分国有化是英国政治环境和经济条件的产物。从政治上讲, 英国当时不存在彻底变革生产关系、改变国家政权性质的全盘国有化的条件。战后英国虽然有过人民情绪左倾时期, 但未出现革命形势。英国人民要求的是改革, 不是革命。
       
早在19 世纪, 马克思就认为, 英国存在用和平手段走向社会主义的可能性, 而其主要条件是英国的制度、风俗和传统[8 ] (p179) 他指的制度就是普选权和以普选权为基础的议会制度。1867 年和1884 年的选举法, 给了城市小资产者、上层工人、农业工人和矿工(都是男性) 以选举权。由于英国工人占人口的大多数, 当时马克思和恩格斯就认为实行普选权的必然结果就是工人阶级的政治统治,[9 ] (p391) 普选权意味着人民群众作为取得他们实现他们社会要求的手段的政治权力[ 10 ] (p301) 马克思所指的风俗和习惯, 其中最重要的是英国民族善于妥协的传统。英国各阶级之间、各利益集团之间经常发生冲突和矛盾, 又经常相互让步和妥协。恩格斯说: 英国资产阶级在自己大凯旋时期经常向工人做让步,[11 ] (p439) 不仅仅是遇到不可克服的对抗时才让步。这种特点使得一点一滴的改良得以不断进行。另外, 人民(包括工人阶级) 深受自由主义、改良主义意识形态的影响, 习惯于利用早已争得的权利逐步影响国家的内外政策。英国工会于1900 年建立工党, 就是为了让工人代表进入议会, 为工人阶级争得一点一滴的改良立法。工党国有化政策大体就是这种政治条件下的产物。
       
从经济上讲, 英国当时也没有全盘国有化的条件。马克思主义告诉我们, 要全盘国有化还需要具备成熟的经济条件。恩格斯说: 自从资本主义生产方式在历史上出现以来, 由社会占有全部生产资料, 常常作为未来的思想隐隐约约地浮现在个别人物和整个整个的派别的脑海中。但是, 这种占有只有在实现它的物质条件已经具备的时候才能成为可能, 才能成为历史的必然性。正如其他社会进步一样, 这种占有之所以能够实现, 并不是由于人们认识到阶级的存在同正义、平等相矛盾, 也不是仅仅由于人们希望废除阶级, 而是由于具备了一定的新的经济条件。[12 ] (p321) 这种新的经济条件, 就是全部生产资料真正发展到不适于由股份公司来管理, 因而国有化在经济上已成为不可避免[12 ] (p317) 。然而, 英国战后并不具备这种物质条件或经济条件。除了传统的工业外, 绝大多数工业并未发展到不适于由股份公司来管理的地步。
       
在赔偿方面, 工党政府对私营企业是优厚的。被国有化的企业, 原来的业主都得到了一笔可观的赔偿费。赔偿额根据多年来的平均利润计算, 用利率相当高的国家公债支付, 这些补偿额不受企业盈亏的影响。英格兰银行的股票变成公债券, 根据债券每年支付固定的利息。银行原始资本是1450 万英镑, 在最近20 年内, 股东的平均股息是12 %。由于股息高, 票面100 英镑的股票在交易所的牌价达到了35715 英镑(1945 8 1 ) 。政府为100英镑的债券就要支付给债券持有者400 英镑。这样, 银行原来的股东得到的货币就大大超过股票交易所的股票价格。于是, 国库发行了超过股票额5800 万英镑的债券来调换股票。国家除了保证支付超过银行资本总额4 倍的货币额外, 每年还要保证给股东此前的12 %的利息。[13 ] (p134)
       
在煤炭工业实行国有化时, 赔偿矿主的货币总额规定为16 466 万英镑。后来煤炭工业管理局宣布, 连同各种附加的赔偿费计算在内, 赔偿总额增加到35 330 万英镑。在电力工业中, 赔偿费是按照股票交易所的牌价付给的, 此外还偿清了这个部门在国有化前欠下的债务。运输业的赔偿方面, 支付给铁路、运河、城市旅客运输业所有者的赔偿费是按照股票交易所的行市计算的。政府除了支付利息以外, 旧业主还得到各种额外收入。[13 ] (pp135 136)支付给钢铁业主的补偿费为24 300 万英镑, 是按照交易所被人为抬高的市价付给的。所以在讨论钢铁工业国有化时工党政府要员克里浦斯说, 钢铁工业股票的行市是最近10 年来达到的最高的平均行市。[13 ] (p138)
        
应当说, 在赔偿问题上工党政府对私人业主作出了很大让步。长期以来, 工党一直认为, 对私人企业给予公平合理甚至是优厚的赔偿, 是国有化政策顺利进行的必要条件。1918 年通过的新党章就宣布, 要给予被剥夺财产和特权者以优厚的补偿。[ 14 ] (p21) 工党领袖艾德礼在为未来的工党政府规划蓝图时, 对赔偿问题也作过论述。艾德礼认为,国有化时给予私人补偿是工党在向社会主义过渡时期的策略, 无论是出于伦理的或是实践的考虑, 补偿都是明智的和必要的。因此, 在国家认为必须取得私有财产的一切情况下, 将给予公平合理的补偿。[ 15 ] (pp99 100) 盖茨克尔也指出, 由于道义上、政治上和经济上的理由, 国有化时给予业主相当的补偿必须成为民主社会主义者的政策。如果是没收而不给予补偿, 将会影响私营企业的积极性。[ 4 ] (pp10 11)
                                                      

         战后初期工党政府推行的国有化改革, 既是一场经济变革, 又是工党社会主义的一次重大试验。然而, 国有化的实行并没有取得预期的成效。工党逐渐认识到, 希望国有化发挥改造资本主义经济的关键作用是不现实的。因此, 工党内部一些有远见的政治家开始调整政策。
        
关于国有化对英国经济的影响, 可以从国有化所涉及的几个方面来作具体分析。首先, 从国有化对国民生产总值增长的影响来看, 在某些无力进行技术改造的部门中, 国有化之后技术进步的速度加快了, 劳动生产率提高了。在煤炭工业中, 20 世纪50 年代每人每班的产量没有什么变化, 60 年代内由于技术改革的结果, 劳动生产率迅速提高。到1971 , 每人每班生产产量已由50 年代末的113, 增加到214 吨左右。[ 16 ] (p261) 这是国有化有利于经济增长的一个明显的证据。电力工业的情况也是十分明显的。如果没有国家对电力工业部门的直接投资, 英国电力工业技术落后的现象仍会继续下去, 并对整个国民经济产生消极的影响。交通运输方面的国有化同样起到了类似的作用, 即国有化推动了英国交通运输业的技术进步, 为全国提供了比较好的运输设备, 有利于国民经济各个部门的进一步发展。这样, 不仅收归国有的某些部门因有国家直接投资和进行技术改造而提高了劳动生产率, 促进了本部门生产总值的增长, 而且整个国民经济也得到了发展。应当承认, 国有化对英国经济增长是起了推动作用的。
    其次, 从国有化对英国商品的出口竞争能力的影响来分析。英国商品在20 世纪20 年代内已经明显地在国际市场中居于不利地位, 30 年代内情况没有什么好转, 而第二次世界大战期间, 英国在生产技术方面又落后于世界先进水平一大步。这样,要避免战后出现大量失业, 必须加强英国商品的出口竞争能力, 而国有化作为一项经济改革措施, 含有改造英国的现有技术装备、提高劳动生产率和增加商品出口竞争能力的意图。国有化使私营企业得以享受较方便和较廉价的动力、交通运输和电讯,从而降低了生产费用。因此, 国有化对于增进英国商品在国际市场上的竞争能力是有利的, 而对于英国这样一个开放型的经济来说, 商品出口竞争能力的改善对于国内经济又会产生有利的反应。
          
最后, 从国有化给国家带来的财政负担来进行考察。由于国有化实行的是给予原业主以补偿的制度, 英国政府为此付出的费用是相当可观的, 政府必须为发给原企业主的政府债券还本付息。不仅如此, 在把这些企业收归国有后, 政府还必须进行新的投资, 这样才能实现持术改造, 才能设法改变某些长期亏损企业的处境。以煤炭工业为例, 原来里德委员会报告中估计要想进行根本改造需投资2 亿英镑, 1950 年以前煤炭工业投入的全部资本额已经超出了报告中所要求的投资额。[17 ] (pp181 182) 政府对国有化企业的新投资是一个沉重的财政负担,而收归国有的某些部门, 在经过技术改造后, 即使不像过去那样亏损了, 但也不能立即向国家提供大量收入。因为它们的产品或劳务价格被认为需要维持在较低的水平, 以便于利用这些产品或劳务的私营企业降低生产费用, 增强竞争能力。这样, 从国家财政的角度来看, 国有化无论就短期还是长期而言, 都直接增加了国库的负担, 对战后英国财政赤字的增加起了一定的作用。
        
从战后20 年英国经济增长的全过程来看, 在国有化开始后的较短时期内, 其促进经济增长的作用表现得比较明显。这主要因为战后初期, 英国经济处于恢复调整阶段, 这时私营企业普遍感到资本缺乏, 进行技术改造的阻力很大, 特别是某些部门长期亏损, 如果没有国家的直接投资, 要改变这种半死不活的状态是相当困难的。于是, 国有化就成为促进英国经济增长的一项措施。但随着英国经济的恢复, 随着私营企业自身竞争能力的加强, 国有化促进经济增长的作用逐渐减少, 而它所引起的国家财政负担加重的状况则越来越明显, 这就势必引起了人们对国有化希望的逐渐破灭。
        
国有化作为工党社会主义的一次大规模试验,也不尽如人意。关于工人参与企业管理的问题, 虽然以前工党理论家都对此作过论述, 但国有化企业基本上留用了原来的管理人员, 只有少数的工会代表参加了管理机构。工党政府负责国有化问题的大臣是莫里森, 他认为国有化工业的工会如果直接在管理机构中任命自己的代表, 就会削弱工会的作用。这个观点在1932 年的工党年会上遭到强烈反对, 但在1944 年的《关于重建的中期报告》中,职工大会总委员会开始接受莫里森的主张。[18 ] (p77)     
         
对于工党领导层在劳动者参与国有化工业管理问题上的态度, 很多工人表现出不满情绪。在1948 5 月的工党年会上, 一个技师工会的代表提出议案, 对国有化工业中管理体制表示严重不安。这个议案要求实行工人参与管理, 因为国有企业的管理和技术人员并不了解他们的新任务。全国铁路工会书记J ·B·费根也针对运输委员会的管理状况, 指出: 必须给予工人比协商更多的权力,他们应该有任用管理和监督人员的机会。只有这样, 我们才会在管理一方和被管理一方实现合作。[18 ] (p91)但是, 全国煤矿工会主席威尔·劳瑟尔、运输工人工会代理书记亚瑟·邓肯都坚决反对这个提案。最后, 詹姆思·格里菲斯代表工党政府和工党执行委员会发言。他告诫要提防任何在国有化管理委员会人员任命问题上的政治试验,培养新一代为公共利益而不是私人利益服务的管理人员和技术人员需要时间。他同意应该有更充分的工人参与管理, 特别是通过工会来参与管理。但是, 格里菲斯最终还是否决了这个要求工人参与管理的议案。在这个问题上, 年会最后通过了工党执行委员会提出的进一步与工会代表大会协商的建议。[18 ] (p92)
        
国有化一直是工党社会主义的象征。在工党内部, 坚决赞成和无条件反对国有化的人都是少数。他们认同国有化, 不完全是建立在信仰的基础上, 更多的是相信国有化可以带来经济效率或者社会进步, 就是说, 工党在国有化问题上带有较强的功利主义色彩。一旦国有化的效果不像他们所设想的那样, 他们在国有化问题上的态度就会有所变化。因此, 尽管工党继续鼓吹社会主义, 此后却没有制定更大规模国有化的计划。20 世纪50 年代,工党领导人盖茨克尔开始考虑放弃国有化的口号,他在反思国有化政策时写道: 我们必须在消除竞争的浪费和毁坏竞争精神的损失之间权衡利弊[18 ] (pp263 264) 作为一个寻求执政的党, 工党已很难在国有化的道路上走下去, 很难在公有制理想和执政党经济建设的现实之间找出一个结合点来。运输和普通工会领导人弗兰克·康森斯在1957 年工党年会上的讲话, 就表达出工党在这个问题上进退两难的处境。他说: 你没有必要把国有化和社会主义扯在一起, 但是你又不能把没有国有化和社会主义联系起来[19 ] (p92)
      
综上所述, 战后初期英国国有化改革是在特殊的历史条件下展现的, 其推动力量主要来自工党,实行国有化的主要是基础工业。作为英国社会主义的一次大规模试验, 国有化所收到的成效却比较小。通过执政的检验, 工党逐渐认识到, 希望国有化发挥改造资本主义的关键作用是不现实的。英国工党政府的国有化改革充分说明, 在西方资本主义国家里, 左翼政党的政治抱负与社会现实之间存在着无法克服的矛盾。

 

注 释:建国后较长一段时间里, 由于国内外政治环境的影响, 我国学术界对战后初期英国工党政府的国有化改革基本上持否定态度,详见李一氓: 英国工党的所谓国有化政策, 载《世界知识》1954年第5 ; 艾德礼:《工党的展望》导言, 商务印书馆1961 年版;盖茨克尔《社会主义与国有化》序言, 商务印书馆1962 年版。20 世纪80 年代以来, 虽然有的学者对英国工党政府的国有化改革开始了重新审视和评价, 但相关研究仍存在简单化的倾向, 认为国有化不过是加强了国家垄断资本主义。详见黄若迟: 《试论战后英国艾德礼工党政府的民主社会主义改革, 载《世界史研究动态》1983 年第6 ; 王章辉:《英国文化与现代化》福利国家一节, 辽海出版社1999 年版。

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[9 ]
马克思恩格斯全集(8 ) [M] . 北京: 人民出版社,1965
[10 ]
马克思恩格斯全集(11 ) [M] . 北京: 人民出版社,1965
[11 ]
马克思恩格斯全集(21 ) [M] . 北京: 人民出版社,1965
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[15 ] (
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