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盐铁官营和酒榷——汉武帝专卖政策的经济学解读

[日期: 2008-10-30 ] 来源: 经济史—北京大学经济学院   作者: 龚欣 [字体: ]
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[摘要]

经济史的研究对象是历史上的经济现象。在我国古代经济史上纷繁复杂的经济现象中,专卖制度作为中国封建社会的一项长期的、基本的经济政策,对封建国家的财政收入和商品经济发展有着重要的影响。汉武帝时期实行的盐铁官营和酒榷政策是比较早期的专卖政策,具有很大的代表性。本文尝试运用描述性和解释性的经济史研究方法解读汉武帝时期的盐铁酒专卖政策,分析了这一政策的基本内容、实施原因、措施选择和政策影响。

[关键词]

盐铁官营  酒榷  专卖政策

[正文]

一、盐铁官营和酒榷的政策内容

专卖制度是政府通过控制或干预某些大宗商品的运销乃至生产的制度。中国古代专卖制度肇始于春秋时齐国管仲实行的“官山海”——通过国家控制山海之入,以确保政府的财政收入。汉武帝时的专卖政策则是在这个基础上的继续深化和发展,主要表现为盐铁官营和酒榷。

(一)、盐铁官营

盐铁是事关国计民生的大事,但汉初,盐铁是由私人经营的,国家仅设官收税,不问其余。特别是文帝时期,对盐铁经营完全放任自流。   

元狩四年(公元前119年),汉武帝启用齐地的大盐商东郭咸阳和南阳的大冶铁孔仅为大农丞,“领盐铁事”,让他们与“与计算用事”的桑弘羊共同策划盐铁官营的事宜。盐铁官营政策自此而始。

结合《史记·平准书》和《汉书·食货志》的有关记载,我们可以将汉武帝时期的盐铁官营政策概括为以下几个方面的内容[1][1]

第一,盐铁专卖收入归大农。第二,汉武帝实施盐铁官营后,增加设置盐铁官[2][2],盐铁官的职能由负责商税的征收转为管理盐铁的生产、分配和禁私。到西汉末年,全国共有铁官四十九处,盐官三十六处。[3][3] 第三,实行盐铁官营后,铁器的生产和销售统一由官府经营,禁止民间私人经营,但盐允许私人生产,产品则由官府收购和销售。第四,禁止私人煮盐冶铁,违者“釱左趾,没入其器物”。可见,私自经营盐业和铸造铁器要受到刑事处罚和没收经营工具。

(二)、酒榷

除盐铁官营外,汉武帝时期的专卖政策还表现在酒榷上。酒类专卖发生在天汉三年(公元前98年)二月。酒类专卖在当时称“榷酤”、“榷酒酤”、“酒榷”。榷音却,意为“独木桥”,借以表示官府独家专卖的意思;酤是卖酒的意思。“禁民酤酿,独官开置,如道路设木为桥,独取利也”[4][4]即政府控制酒的生产(酿)和流通(酤),私人不能自由酿酒和买卖。

二、汉武帝专卖政策的经济学解读

对于汉武帝时期的盐铁官营和酒榷的经济政策,我们如何从微观(经济行为-经济行为的互动-经济关系)、中观(经济制度、经济部门、经济组织)和宏观(经济结构过程)来把握呢?这就需要由叙述上升到解释,以经济学的视角研究这一经济政策。

(一)、政策性质

政府是实施经济政策的主体,因而,只要是经济政策,就必然带有程度或轻或弱的政治色彩。汉武帝时期的专卖政策是封建专制国家干预经济的表现,它的政策性质可定义为:封建专制国家早期的经济干预方式

中国古代国家对经济生活的干预体现在很多方面,如农业方面有兴修水利、开荒屯田;工商业方面有兴办官营手工业、专卖、对市场和物价的控制;对外贸易方面有派遣使者开展海外贸易(如郑和下西洋)或实施海禁......专制皇权和国家通过一系列的经济政策和措施对社会经济施加影响。专卖政策是一种较有代表性的国家干预经济的形式。

盐铁官营和酒榷都是在政府的控制下实施的组织严密的工商业政策。拿食盐来说,它的分配和大规模的转运由产区和中转官负责,按照销盐地区的人口数和田亩数决定供应食盐的数量,即按照数量多少从盐铁郡调入食盐,不能自给擅自制造和销售,官府的考虑是害怕私制私卖会冲击专卖制度的统一安排。封建国家对食盐的管理在历代史书中都有记载,被称为盐政。此外,私自铸铁煮盐受“釱”刑,“釱”是脚踏钳,这种刑罚是在左脚下载一个六斤重的铁钳。政府通过暴力的方式来保证盐铁专卖的正常运行。这在历史上的盐铁之禁中还算是比较轻的。说明了严禁私营的背后有国家专制权力:军队和法律的保障。凡此种种,我们可以看到封建国家在对盐铁酒的生产和流通中的干预和控制。

回顾专卖制度的演进历史,我国古代专卖制度有直接专卖和间接专卖之分。以专卖历史最久、范围最大的盐专卖为例,春秋管仲“官山海”和汉武帝盐铁官营及酒榷从总体来说是直接专卖制,尤其是汉武帝时期建立起一套完整的“官产—官运—官销”的直接专卖体制。[5][1]从唐宋之际的入中法[6][2]开始,中国古代的专卖制度从直接专卖变成了间接专卖。在间接专卖制的入中法下,政府采取控制商人与食盐生产者直接联系的措施,通过“入中”,政府获得大量现钱以及粮草等实物,商人也贩运专卖商品从中取利,政府不再直接官产、官运和官销。

盐铁专卖是国家独利的一种直接专卖形式。这种形式控制了大宗商品的流通和生产两个环节而又影响了商品的消费。

(二)、实施原因和措施选择

政策制定也会遵循一定的规则。宏观经济学告诉我们在实施货币政策或财政政策时要“相机抉择”(discretionary)。那么,封建国家在选择工商政策(可看作现在的“产业政策”)时会有哪些考虑呢?

1、专卖政策需求引发政策供给

一项经济政策实施的背后有许多经济和非经济的原因,结合历史背景分析,汉武帝推行专卖政策的需求体现在以下几个方面:

1)需求来源一:解决财政收入困难问题。汉武帝时期军费开支成为国家财政的沉重负担,仅对匈奴用兵朝廷就需“岁费凡百余巨万”,加上转漕亦“费书数十巨万”,“府库益虚”的情况多次出现,甚至“大农陈藏钱经耗,赋税既竭,又不足以奉战士”。[7][1]同时各地水旱灾情不断,加上连年开边和国内大兴土木,西汉王朝七十余年的积蓄也已经难以支持,必须开辟新的利源来支撑国家庞大的财政支出。当时最有效的措施就是夺取商贾之利,因为在封建统治者眼里,商人不是封建政权的支柱,他们从事末业,虽有大量钱财,却没有相应的政治地位和权力。                                                                                                                                                                                                                                                                                             

2)需求来源二:打击富商,与商争利。汉代商贾社会势力的增长引发了严重的社会危机。在“文景之治”时期,社会矛盾和阶级矛盾就已十分突出。富商巨贾和中小商人“以末致财,用本守之”,大量兼并农人,社会上出现“富者连田阡陌,贫者无立锥之地”的现象。不过,打击富商豪民其实本质上还是为了解决财政问题。

3)需求来源三:管仲“官山海”政策为汉武帝时期实施盐铁官营提供了样板。这点原因用新制度经济学的术语来说,就是复制或改进前朝制度可以节省制度成本。

2、根据商品特性选择专卖商品

汉武帝时代专卖主要以盐铁酒三种商品为代表,这也是封建社会前期专卖政策的特点。

孙翊刚在《中国财政问题源流考》中认为,适于专卖的物品,一般应具有几个基本条件:

消费量大,生产集中而又易于管理;无弹性;具有取缔(限制、禁止)的性质;属于特产品,由国家专营,具有保护专利的作用。

这是一个很好的归纳,但我觉得应该补上“或缺乏弹性”。为必要条件,“需求量大”可以保证该商品的高收益,同时“生产集中又易于管理”表明国家生产成本和管理成本又不是那么高。②③④只需满足其一。例如,对盐的专卖基本上符合,盐作为生活必需品,是十分缺乏弹性的,价格再高也不会使人们对它的消费减少太多。又如,酒专卖和烟草专卖,满足条件;茶叶专卖满足条件

两汉时期,盐铁是两种获利最大的商品,可以说对当时的国计民生具有重要的影响。酒也是一种具有广泛市场需求的产品。三种商品都满足条件。盐铁之利在诸商品中首屈一指,根据《史记·货殖列传》的记载,巴寡妇清、蜀卓氏、曹邴氏、刁间、程郑、宛孔氏等人都是在秦国靠经营盐铁而致巨富的。而且,盐和铁一个为生产和军事必须品,一个为生活必需品,需求弹性相当小,满足条件从《盐铁论·禁耕》中可以看到,铁制农具在当时被称为“农夫之死士”,《盐铁论·复古》又有“铁器兵刃,天下之大用也”的说法。而盐作为生活必需品是无庸赘言的。

酒除具备条件外,还满足条件。对酒的专卖主要原因在于酒的生产特性和消费群体。酒这种商品生产较易,一次性投入资金不多,技术的要求也不高,但其主要的原料是对广大小农生活影响较大的粮食,因此可以专卖酒类可以根据粮食生产的丰歉来控制酒的生产,以免过多的酒类生产而影响粮食消费。如果说盐铁官营是“因民所急而税之”,选择对酒实行专卖在于“因民所靡而税之”。而且酒这种商品获益较厚,是一种奢侈品,在富商大贾中有一部分消费群体。对于普通小农来说,酒对他们的生活影响并不大,酒类的消费群体主要在上层。因此,对于要打击商人,获取巨额财政收入的政府来说,酒符合他们的专卖要求。

汉武帝时选择盐铁酒三种商品实行专卖,说明桑弘羊等人对专卖商品的选择有较深刻的认识,对生产较易、获利较大、生产生活必需品实施专卖,这种做法为后世政府专卖政策如何选择专卖商品提供了一个范例。

3、具体的措施的选择

仔细研究汉武帝的专卖政策,我们会发现三种商品的具体专卖措施是有差别的。考虑到政策实施的成本,不同的商品,同样的政策,政府在制定具体的措施时会有所取舍。对此,可以结合前面对政策内容的分析将它们的异同归纳为表1

从上表中我们看到这样一些差别:如果说铁专卖是“官制、官运、官销”,盐专卖则为“民制、官运、官销”,酒榷为“官酿官销”[8][1]铁器的生产和销售同意由官府经营,禁止民间私人经营,而盐允许私人生产。榷酤官的职责是在当地自酿自销,一般不外运。而盐铁官都要负责运输。酒榷在盐铁会议后被取消。

不禁止私人产盐的原由来自其生产和消费的特点。其一,盐是生活必需品,社会的需求量很大,官府生产无法完全满足人们的消费需求。其二,盐的消费分布于全国各地,而盐产地相对集中。由于运输成本、管理成本和信息成本过高,很难完全由国家组织生产。所以,“募民自给费,用官器作煮盐,官与牢盆”。[9][2]盐户的身份是自由的,不是奴隶剥削形式。[10][3]

禁止私酿私销的酒榷政策是“向有钱人征收的消费税”。酒与盐铁不同,它是一种较高级的消费品,普通的百姓是没有多少钱来买酒喝的,贤良文学所谓“宾昏酒食,接连相因,析酲什半,弃事相随,虑无乏日”,都是有钱有身份的人在享受。因此,对这种商品的专卖影响的是中家以上尤其那人的利益,容易遭到地主阶级和大商人的强烈反对,尤其是在盐铁大辩论后,继续采用酒榷的阻力较大。

(三)、政策影响

从政策实施效果的意义上来说,汉武帝的盐铁酒专卖取得了成功,收到了积极的效果。主要表现在:(1)增加了财政收入,缓解了财政困难,基本保证了巩固边防的需要,同时也推动了国内经济的发展和民族融合。这正是汉武帝采用专卖政策的最主要原因。(2在对商人的打击上也有一定效果。赵德馨评价说:“从剥夺商人的盐铁生产经营权来说,这是在经济权利上对商人的进攻;从用大商人为盐铁官去管理全国盐铁商务来说,是以商制商,是对商人阶级进行分化的手段。”[11][4]

从历史影响来看,汉武帝时期的专卖政策为后世政府提供了一个可供借鉴和参考的范例,从经济、政治、思想文化各方面为后世政府实行专卖提供了基础。[12][5]这种专卖政策成为后世解决财政困难问题的重要方式之一。

但是,消极的影响也是存在的:

1)打击了当时正值蓬勃发展的商品经济,影响了商品经济的正常发展。表现在:极大地影响了商人们求利的积极性;产生了一批不按商品经济发展规律办事的官商;由于封建制度自身的弊病,官僚作风严重。

2)专卖是一种垄断,国家垄断,按照微观经济学的观点,在商品经济中,垄断往往与高价相联系。追求利润最大化的垄断者会抬高物价以获得更多的利润。如图2所示:垄断企业根据MR=MC的原则通过限制产量收取垄断价格。 

对物价的影响。《盐铁论·水旱》指出,“盐铁贾贵,百姓不便”,“贫民或木耕手耨,土耰淡食。”均输平准也不一定达到制止物价“腾跃”的目的,“轻贾奸吏,收贱以取贵,未见准之平也”。可见垄断高价的现象确实出现过,而且害苦了百姓。这也说明为什么有人认为专卖政策是“与民争利”,因为“利”的来源除了独享外,还有高价。

不过,也有分析指出[13][1],盐铁专卖政策的一项重要内容就是价格政策,其核心是“一其价”,“平其价”。食盐专卖后,其价格保持在原来的水平上基本未动,另一方面粮价却因增产而降低,从而盐粮比价有所扩大,才显得盐太贵了。他认为盐铁专卖是一种稳定物价的政策。这似乎很难理解,为什么垄断反倒起了稳定物价的作用?也许可以这样认为,虽然专卖后盐价有所抬高,但私商经营时也会出现私人垄断,也会出现盐铁商玩弄价格、操纵市场的混乱局面。在私人控制下,盐铁价贵贱无常;在官府控制下,盐铁基本是一价的。

对效率的影响。宁可在《中国经济发展史》中分析道:“由于官营工商业依靠封建政权的支持,经营的官吏领取俸禄,和商业利润没有直接联系,生产不计成本,又是独家垄断,因此这种商业活动不受价值规律的约束,劳动生产率低,产品的成本高,如《盐铁论·水旱篇》所说:“尽县官作铁器,多苦恶,用费不省,卒徒烦而力不作尽。” [14][2]这与现今国有企业的问题有相似之处。

三、结束语

任何制度的产生和发展都有其一定的必然性和合理性。专卖制度在古代存在了几千年,时间比重农抑商还要久。这项制度存在时间如此之长,自有其存在的合理性。到了近现代,国家对某些商品仍然实行专卖。例如,目前我国实行的烟草专卖与几千年专卖史是有一定联系的。

当然,借鉴历史经验时要全面,既要看到一项政策或一项制度的积极方面,又要看到它的消极影响,吸取“前车之鉴”。

 

[参考文献]

1.(西汉)桓宽:《盐铁论》

2.(西汉)司马迁:《史记·平准书》

3. 林文勋、黄纯艳:《中国古代专卖制度与商品经济》,云南大学出版社,2003

4. 赵德馨(主编):《中国经济通史》第二卷,湖南人民出版社,2003

5. 陈明光:《汉唐财政史论》,长沙岳麓书社,2003

6. 萧国亮:《中国社会经济史研究:独特的“食货”之路》,北京大学出版社,2005.9

7. 谭文熙:《中国物价史》,湖北人民出版社,1994

8. 宁可:《中国经济发展史》,中国经济出版社,1999



[1][1] 林文勋、黄纯艳:《中国古代专卖制度与商品经济》P50-60,云南大学出版社,2003

[2][2] 需要指出的是,从战国到汉初,有些县也设有盐官和铁官,但那时的盐官和铁官主要是管理盐铁的征税,不参与生产和经营。

[3][3] 参见《汉书·地理志》

[4][4] 转引自吴慧:《中国古代六大经济改革家》,上海人民出版社,1984

[5][1] 《史记·平准书》

[6][2] 是指商人向官府入中粮草,购买交引(要券),然后再与官府折中物货的方法。

[7][1] 对盐专卖而言,准确的说法是“民制—官运—官销”,但国家在生产、运输、销售等环节上都施加了控制力,所以可以认为以“官与牢盆”方式对盐生产的管理和控制和铁专卖一样归为“官产”,至少表明是由官府组织生产这一特点,以区别间接专卖制。

[8][1] 为了充分利用原来分布于各地的私人酿酒作坊的生产能力和生产技术,由官府统一向私人供给原料、订货的方式,作为官府经营的补充,在当时也有可能被采取,但官府的自酿自酤是占主体的经营方式。

[9][2] 牢盆即煮盐盆,是煮盐的生产工具。

[10][3] 有一点需要指出,官府虽允许私人煮盐,但是要经过官府许可,得到许可煮盐的,也不能私自销售。

[11][4] 赵德馨(主编):《中国经济通史》第二卷P694湖南人民出版社,2003

[12][5] 如果说盐铁专卖制度在汉武帝时期得到定型,那么实行酒榷更是一种创新。

[13][1] 参见谭文熙:《中国物价史》P93,湖北人民出版社,1994

[14][2] 宁可:《中国经济发展史》P347中国经济出版社,1999

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